Любые прогнозы в такой тонкой и многофакторной сфере, как дипломатия и переговорный процесс, являются, как правило, делом неблагодарным и в каком-то смысле заведомо обречённым на невысокую оценку в дальнейшем. Переговоры зачастую развиваются в канве субъективной непредсказуемой логики, когда сам процесс и его определённый символизм оттесняют на второй и даже третий план непосредственный результат или последствия тех или иных действий вовлечённых сторон.
Поэтому дать всеобъемлющий рациональный прогноз в самом начале 2018 года на предстоящие 12 месяцев – задача трудноисполнимая. Степень влияния того или иного кажущегося сегодня определяющим фактора может оказаться минимальной, и, напротив, «выстрелить» и значительно повлиять может элемент, представляющийся сегодня не заслуживающим пристального внимания. Вместе с тем уже сейчас вполне реально диагностировать определённый пул детерминантов динамики процесса урегулирования отношений между Приднестровьем и Республикой Молдова, генерировать некую матрицу обстоятельств, из которых сложится переговорный пасьянс в наступившем году. Читатель данного эссе сможет сам оценить перспективное воздействие того или иного фактора из тех, которые будут описаны ниже, и сформировать собственный прогноз.
Прорывное решение
Довольно-таки вялое, особенно для сторонних наблюдателей, не следивших за динамикой деятельности экспертных (рабочих) групп, а также контактов на иных уровнях диалога течение переговорного процесса в 2017 году было нарушено неожиданным для некоторых комментаторов «всплеском» в ноябре. Планомерное движение к бесславному во всех смыслах завершению австрийского Председательства в ОБСЕ по «приднестровскому кейсу», получив мощную «инъекцию позитива» в форме долгожданного открытия движения по мосту через реку Днестр в районе сёл Бычок и Гура-Быкулуй, несколько изменило своё направление, «вырулив» на заметные результаты к концу года.
Конечно, упомянутые успехи, состоящие в подписании пяти соглашений по отраслевым социально-экономическим вопросам, а также продлении ещё на год срока действия Протокольного решения «О принципах возобновления полноценного грузового железнодорожного сообщения через территорию Приднестровья» едва ли стоит считать результатом усилий австрийской дипломатии в 2017 году.
Напротив, австрийское Председательство весь год осторожничало на приднестровском треке, синхронизируя во многом свои действия с Миссией ОБСЕ в Молдове. Очевидно, что такое решение Австрийской Республики во многом было связано с внутриполитической логикой.
Действующий Председатель ОБСЕ Себастьян Курц, который мог выступить важным драйвером процесса, как, например, Леонид Кожара в 2013 году или Франк-Вальтер Штайнмайер в 2016 году, вместе со своей политической партией стремился к победе на парламентских выборах, формированию устойчивого коалиционного Правительства и завоеванию поста канцлера.
В этом смысле свою деятельность в ОБСЕ один из самых молодых и перспективных политических лидеров государств Европейского союза сфокусировал на темах, важных для австрийского избирателя, и программных целях Австрийской Народной партии, таких как межгосударственное сотрудничество в сфере миграции.
Таким образом, яркие события в процессе урегулирования взаимоотношений между Приднестровьем и Республикой Молдова были во многом инспирированы политической волей и дипломатической решительностью сторон, в особенности приднестровской стороны, сломившей сложившийся вязкий, не отвечавший её интересам тренд посредством инициативы об открытии движения по мосту. Так или иначе, договорённости, достигнутые в конце 2017 года, заставили экспертов и комментаторов с удвоенной энергией рассуждать о дальнейшем направлении процесса, давая определённые оценки и формулируя прогнозы.
Роль ОБСЕ
Возвращаясь к теме Председательства, в 2018 году, как известно, ОБСЕ будет возглавлять Итальянская Республика. Министр иностранных дел Италии и, стало быть, действующий Председатель ОБСЕ Анжелино Альфано уже рассказал о приоритетах итальянского Председательства. В частности, министр говорил об «усилении мультилатерализма в качестве инструмента перезапуска «духа Хельсинки» и дальнейшего продвижения мира, безопасности, стабильности и сотрудничества».
Среди прочего Анжелино Альфано пообещал продолжить укрепление деятельности ОБСЕ в сфере «затяжных конфликтов» в рамках существующих форматов, включая «5+2». От Италии, очевидно, будут ожидать, прежде всего, ритмичного созыва заседаний «Постоянного совещания…», проведения не состоявшейся впервые с 2009 года «Баварской конференции по мерам укрепления доверия» и в целом активной работы на переговорном треке.
Однако, исходя из прошлогоднего опыта Австрии, следует прогнозировать лимитированные возможности итальянского председательства в ОБСЕ. Дело в том, что 4 марта с.г. в стране состоятся парламентские выборы. Их возможные результаты обозреватель телеграмм-канала «Bunin&Co» Борис Макаренко характеризует как непредсказуемые. Правящая ныне левоцентристская коалиция отстаёт в рейтингах (набирая около 26%) и от правоцентристской коалиции, главные силы которой - партия Сильвио Берлускони «Вперёд, Италия!» и Лига Севера (36%), и от популистского движения - «5 звёзд» (28%).
Движение «5 звёзд» на данном этапе отказывается вступать в любые коалиции, что делает неизбежным тяжелейший переговорный процесс по формированию Правительства. Существенное значение будет иметь решение вопроса об отмене или пролонгации введённого в 2013 году за налоговые правонарушения запрета баллотироваться в отношении Сильвио Берлускони.
В конце прошлого года его партия уверенно выиграла региональные выборы на Сицилии, и восстановление её многолетнего лидера и основателя в пассивном избирательном праве стало бы важнейшим полезным электоральным ресурсом. Фактически Италия уже сейчас находится внутри электорального периода, который, по всем прогнозам, не завершится непосредственно днём голосования, а продолжится ведением изнурительных многосторонних переговоров о формировании большинства, что, вероятно, будет заметно отвлекать итальянскую дипломатию от исполнения обязанностей в рамках Председательства.
С другой стороны, анонсированное недавно назначение Специальным Представителем действующего Председателя ОБСЕ по кейсу Приднестровья выдающегося итальянского государственного деятеля Франко Фраттини свидетельствует о серьёзном отношении итальянской стороны к своей роли в урегулировании в 2018 году. Бывший заместитель Председателя Еврокомиссии, еврокомиссар, дважды министр иностранных дел Италии, а также Министр по делам спецслужб и разведки Франко Фраттини, очевидно, будет выстраивать амбициозную и весьма самостоятельную работу на молдавско-приднестровском направлении. Его тесные связи с Сильвио Берлускони также могут означать, как минимум, расположенность к выстраиванию активной коммуникации с посредником в лице Российской Федерации.
«Свёртывание» пространства
Другим важным элементом переговорного контекста, непосредственно связанным с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, станет принятие в марте 2018 года решения на предмет продления контракта с Главой её полевого присутствия в Молдове - Послом Майклом Скэнланом.
Если говорить о самом процессе, то интереснейшим с экспертно-аналитической точки зрения фактором станет т.н. «исчерпание» переговорной повестки, предусмотренной «Берлинским протоколом». Обратившись к документу, подписанному 3 июня 2016 года, можно вспомнить, что в нём акцент делался на следующих проблемах:
- апостилировании приднестровских документов о высшем образовании;
- телекоммуникации;
- экологии;
- участии приднестровских автомобилей в международном дорожном движении;
- политически мотивированных уголовных дел и системы гарантий реализации достигаемых договорённостей.
Первые 3 отработаны сторонами посредством подписания соответствующих протокольных решений, предусматривающих конкретные параметры урегулирования отношений в обозначенных сферах.
По проблеме автотранспорта, зарегистрированного в Приднестровье, в Протокол по итогам заседания «Постоянного совещания…», состоявшегося 27-28 ноября 2017 года в Вене, внесена формулировка, подтверждающая намерение сторон урегулировать её до конца февраля с.г.
Вообще, данная тема, имеющая временные ограничения, может стать серьёзным тестом для переговорной конструкции в 2018 году. Экспертные (рабочие) группы по вопросам развития транспорта и дорожного хозяйства – единственные профильные группы, выдерживающие на протяжении 6 лет предписанную Общим Регламентом периодичность заседаний (не реже одного раза в два месяца). Однако диалог отраслевых специалистов по автотранспорту периодически приобретает достаточно острое качество и характеризуется дефицитом результатов, несмотря на наличие многочисленных перспективных инициатив обеих сторон, а также посредников и наблюдателей.
В свою очередь, отсутствие решения может спровоцировать репрессивные меры Украины в форме запрета на проезд через её территорию автомобилей с приднестровскими номерными знаками. Такой запрет, ранее неоднократно официально и неформально анонсированный украинскими представителями, будет чреват полномасштабным транспортным кризисом и утратой доверия населения к продолжающемуся переговорному процессу. С другой стороны, успешное разрешение автотранспортного вопроса можно будет считать серьёзным успехом обеих сторон в части достижения компромиссов, востребованных населением. Таким образом, уже к середине марта с.г. можно будет делать определённые предварительные выводы и релевантные прогнозы о векторе переговорного процесса в 2018 году.
Не стоит исключать позитивных подвижек по проблеме политически мотивированных уголовных дел, поскольку Республика Молдова многократно выдвигала в качестве предусловия для начала адекватного взаимодействия по этой теме урегулирование вопроса доступа молдавских фермеров к сельскохозяйственным землям в Дубоссарском районе ПМР. Стороны не могли согласовать обоюдно приемлемый механизм упомянутого доступа с 2013 года, однако задача всё же была решена, что, вероятно, благотворно скажется на настроении РМ.
В свою очередь, гарантии имплементации достигаемых соглашений традиционно являются вопросом, интересным, прежде всего, для Приднестровья и Российской Федерации. Посему эта тема будет, вероятно, старательно замалчиваться и отодвигаться на второй план другими участниками переговорного процесса.
Таким образом, имеет место объективное «свёртывание» переговорного пространства, в котором стороны «обитали» долгие годы, что остро ставит вопрос о том, чем именно станут заниматься переговорщики и стейкхолдеры сторон в ближайшее время. Поиск соответствующей концепции, которая хотя бы частично устроила бы большинство или всех вовлечённых игроков, станет важнейшим нарративом переговорного процесса в 2018 году.
Украинский фактор
Традиционным фактором процесса урегулирования является посредническая роль Украины. Украина, уже упомянутая в эссе в связи с проблематикой автотранспорта и относительно недавно назначившая «старого-нового» Специального представителя по вопросам приднестровского урегулирования, продолжит оказывать существенное влияние на динамику ситуации в регионе.
В частности, значимой будет позиция восточного соседа Приднестровья по вопросу установления совместного украинско-молдавского таможенно-пограничного контроля на украинско-приднестровской государственной границе. Бывший представитель по политическим вопросам от Республики Молдова Георгий Бэлан анонсировал в конце прошлого года в интервью порталу Descide.md скорейшее установление совместного контроля в пункте пропуска «Платоново – Новые Гояны». Данный автомобильный пункт пропуска является вторым международным пунктом пропуска на границе между ПМР и Украиной по пассажиропотоку и грузопотоку после «Кучурган – Первомайск», где такой контроль уже функционирует.
В свою очередь, официальный сайт Государственной пограничной службы Украины в конце года сообщал о намерении организовать в 2018 году совместный с Молдовой контроль не только на автомобильном пункте пропуска «Платоново – Новые Гояны», но и на железнодорожном переходе «Кучурган – Новосавицкое». Такие меры могут привести к объективным сложностям в реализации сторонами Протокольного решения «О принципах возобновления полноценного грузового железнодорожного сообщения через территорию Приднестровья» от 30 марта 2012 года. Наличие и отправление своих обязанностей молдавскими таможенниками в Кучургане может означать утрату функционала таможенных органов Приднестровья и Молдовы, дислоцированных в совместной зоне таможенного контроля на станции «Бендеры-2», созданной в рамках Протокольного решения.
Если ситуация будет складываться так, как описано выше, то в переговорном процессе будет создана принципиально новая реальность, когда действия посредника влекут за собой прямое нарушение договорённостей сторон. В таких обстоятельствах отсылки молдавских и украинских коллег на якобы двусторонний характер проблематики совместного контроля вновь подтвердят свою несостоятельность, что должно означать фактически автоматическое внесение данной темы в переговорную повестку формата «5+2».
Любые иные действия или бездействие Украины также могут значительно отражаться на ситуации в процессе урегулирования, в то время как на восприятие Киевом приднестровского кейса основное влияние будет оказывать динамика на Донбассе.
Новый оппонент
Европейский союз, пользуясь доступными ему инструментами, продолжит своё участие в переговорном процессе, стремясь оказывать воздействие на формулирование повестки переговорного процесса. Важную роль может сыграть личность и установки нового Главы Делегации Европейского союза в Республике Молдова Петера Михалко.
В самой Республике Молдова назначен новый вице-премьер, ответственный за процесс урегулирования. Им стала бывший руководитель Главного управления международных отношений и европейской интеграции Министерства внутренних дел РМ Кристина Лесник, не принимавшая ранее участия в переговорном процессе и не имеющая непосредственного дипломатического опыта.
На данном этапе трудно прогнозировать, будет ли её фигура временной (например, до завершения парламентских выборов и формирования нового состава Правительства РМ), а также насколько технической она будет. Некоторое значение будет иметь то, как долго Георгий Бэлан – человек с самым мощным опытом и один из главных профессионалов процесса урегулирования с молдавской стороны, а также сторонник необоснованно жёсткой линии в отношениях с Приднестровьем – останется в должности Главы Бюро по реинтеграции РМ.
Представляется, что уже первый опыт общения с Кристиной Лесник, анонсированный на площадке ПАСЕ в Париже, позволит понять перспективы дальнейшей коммуникации.
Между тем парламентские выборы в Республике Молдова могут оказаться ключевым фактором переговорного процесса в 2018 году. Уже сегодня ощущается их влияние на широкий массив процессов, связанных с Молдовой. Если парламентские выборы приведут к трансформации конфигурации политической власти в Молдове через победу Партии социалистов Игоря Додона или т.н. «проевропейской оппозиции» в лице Майи Санду и Андрея Нэстасе, то изменения в переговорном процессе могут носить системный характер. Если власть сохранится в руках Демократической партии Владимира Плахотнюка и формальных (Европейская народная партия Юрия Лянкэ, уже получившая в качестве «предвыборных бонусов» ряд постов в Правительстве РМ) и неформальных её младших партнёров, то структурных сдвигов в переговорном процессе под влиянием электоральных факторов ожидать не следует.
Влияние России
Значительные трансформации ожидают посредника и гаранта молдавско-приднестровского урегулирования и стратегического партнёра Приднестровья – Российскую Федерацию.
18 марта 2018 года состоятся, в том числе на территории Приднестровья, выборы Президента Российской Федерации. Несмотря на то, что все эксперты и комментаторы единогласно предрекают победу действующему главе российского государства Владимиру Путину, в любом случае данный электоральный сюжет будет иметь значение для переговорного процесса между ПМР и РМ.
В частности, ещё в декабре прошлого года «Коммерсантъ» анонсировал прибытие в Молдову нового Посла России Олега Васнецова, отработавшего последние 8 лет в центральном аппарате МИД РФ и являющегося, по мнению издания, опытным аппаратчиком.
От нового Главы российской дипмиссии в Приднестровье ожидают активной работы в переговорном процессе, а также практической помощи в реализации многочисленных инициатив приднестровской стороны по дальнейшему укреплению российско-приднестровского партнёрства в различных сферах.
Ряд экспертов высказываются о возможных персональных изменениях в составе Правительства России, которое автоматически уйдёт в отставку в преддверии президентских выборов и вернётся, по имеющимся прогнозам, в более «технократическом облике».
Для Приднестровской стороны сотрудничество с Российской Федерацией традиционно выступает главным и естественным ресурсом развития, а также значимым источником внутриполитической легитимности. Когда такое сотрудничество находится на пике, то позиции Приднестровья в переговорном процессе с Республикой Молдова укрепляются, растёт уверенность представителей приднестровской стороны.
В свою очередь, взаимоотношения между Российской Федерацией и Республикой Молдова, также напрямую влияющие на контекст урегулирования, находятся на сегодняшний день на беспрецедентно низком уровне. Антироссийские демарши молдавских властей вошли в систему и носят откровенно вызывающий, а порою и издевательский характер.
Возможно, после президентских выборов в Российской Федерации данное досье актуализируется и начнётся поиск развязок (или поиск виновных) существующих укоренившихся противоречий. На данный момент у Москвы просто «не дошли руки» до этого сюжета, поскольку есть вполне справедливые опасения в том, что он может быть использован отдельными союзниками Республики Молдова для создания негативного фона входящих в решающую стадию электоральных циклов в обеих странах.
Однако очевидно, что российско-молдавские отношения не могут «разлагаться» вечно, не доставляя неудобств их участникам: рано или поздно разбираться придётся либо путём реанимации, либо путём «погребения». Динамика в этом вопросе может существенно повлиять на переговорный пазл 2018 года.
Залог успеха
В переговорном процессе Приднестровье обладает несомненной субъектностью, выступая в качестве стороны, имеющей равное право голоса при принятии решений и обеспечивающей эффективный контроль собственной территории и прочих подведомственных сфер.
В этом смысле интенции приднестровской стороны тоже во многом будут определять переговорный ландшафт в 2018 году, и вытекать эти намерения, как и в других описанных выше случаях, будут, прежде всего, из динамики внутриполитической ситуации в стране (примат внутренней политики обозначен даже в Концепции внешней политики ПМР).
Есть все основания надеяться на стабильный внешнеполитический курс, поскольку предвыборный период далеко позади и в стране установилась функциональная властная конструкция. Именно монолитность, слаженность и консолидация позволяют добиться синхронности внешнеполитических акций, тем самым усиливая стратегическую мощь страны на внешней арене.
В этом смысле у Приднестровья есть все шансы на успешную внешнюю политику, включая переговорную тактику, в наступившем году.
Детерминанты переговорного процесса
В завершении эссе следует вкратце остановиться на условной «группе нефакторов» – элементов, которые вряд ли станут детерминантами переговорного процесса в 2018 году, однако при определённых обстоятельствах могут сыграть некоторую роль.
Как минимум до момента парламентских выборов в Республике Молдова не представляется возможным рассматривать в качестве серьёзного фактора Президента РМ Игоря Додона.
На первых порах главный молдавский социалист был использован правящей коалицией, вступившей с ним в тактический союз по приднестровскому досье (что отразилось в создании т.н. «единой платформы») в качестве «тарана». Его основной задачей стало отвлечение внимания от проблемы совместного контроля на украинско-приднестровской госгранице, а также разъяснение отдельных действий молдавской стороны.
Впоследствии, однако, Игорь Додон самостоятельно «слил» реальные инструменты и каналы влияния на ситуацию, сначала солидаризовавшись в своих подходах к урегулированию с Правительством и парламентским большинством РМ, а затем сделав целый ряд резких одиозных заявлений обвинительного толка в адрес Приднестровья.
Руководство ПМР в условиях стагнации диалога и отсутствия ответа РМ на позитивные шаги Приднестровья восприняло декларации Игоря Додона как предательство и необоснованную сублимацию (попытку обвинить в своих неудачах партнёра по диалогу), что предсказуемо подорвало взаимное доверие и объективно сузило инструментарий Президента РМ на переговорном треке.
Его «заигрывания» с отдельными слоями приднестровской общественности без согласования с руководством Приднестровья лишь усугубляют взаимное неприятие и ослабляют потенциал Игоря Додона во взаимодействии с Приднестровьем.
Также следует вспомнить о появлении в конце прошлого года некоего видения Республики Молдова по урегулированию конфликта. Бумага уже была частично проанализирована отдельными средствами массовой информации.
Из упоминаний в СМИ можно сделать осторожный вывод о том, что план не носит новаторского, предметного и практико-ориентированного характера, а является скорее «реверансом» Кишинёва, адресованным международным партнёрам РМ (ОБСЕ, ЕС), которые многократно «спрашивали с руководства» молдавской стороны за отсутствие стратегического видения формулы разрешения конфликта.
Однако если данный документ наряду с обновлённым Национальным планом действий РМ в области прав человека получит широкую международную поддержку и ляжет в основу молдавской стратегии в отношениях с Приднестровьем, то Приднестровской стороне воленс-ноленс придётся выстраивать определённый набор контраргументов и встречных инициатив, что объективно повлияет на динамику переговорного процесса.
***
Какой из перечисленных факторов определит ситуацию, а какой станет побочным, будет ли иметь место синергия позитива или появится «снежный ком» негатива, пускай сейчас решает сам читатель настоящего эссе, а в перспективе рассудит только сама жизнь.
Филипп Бурунов.
