РАСПОРЯЖЕНИЕ ОБ ОФИЦИАЛЬНОМ ЗАКЛЮЧЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НА ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ"
В соответствии со статьей 64
Конституции Приднестровской
Молдавской Республики:
1. Направить Официальное заключение Президента Приднестровской Молдавской Республики на проект Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики" (папка N V-15), представленный в качестве законодательной инициативы депутатами Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Каминским А.В., Василатием О.В., Гузуном В.М., Липским В.Г., Тресковой К.М., Левицким В.Ф., Дируном А.В., Бычковым В.В., Тобухом В.В., Морару В.Н., Ковалем Е.М., Леонтьевым О.С., Споришем Ю.Г., Писаренко С.А., Гульчаком Е.Г., Зиновенко В.Н., Коршуновым А.В., Пасатом П.С., Чебаном С.Ф., Боднаром В.Л., Соиным Д.Ю., на рассмотрение в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики (прилагается).
2. Назначить официальным представителем Президента Приднестровской Молдавской Республики при рассмотрении данного законопроекта в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики министра юстиции Приднестровской Молдавской Республики Степанова С.М.
ПРЕЗИДЕНТ И.СМИРНОВ
г.Тирасполь
24 февраля 2011 г.
N 115рп
ПРИЛОЖЕНИЕ
к Распоряжению Президента
Приднестровской Молдавской Республики
от 24 февраля 2011 года N 115рп
ОФИЦИАЛЬНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Президента Приднестровской Молдавской Республики
на проект Конституционного закона
Приднестровской Молдавской Республики
"О внесении изменений и дополнений в Конституцию
Приднестровской Молдавской Республики"
Рассмотрев проект Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики" (папка N V-15) (далее - законопроект), представленный в качестве законодательной инициативы депутатами Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Каминским А.В., Василатием О.В., Гузуном В.М., Липским В.Г., Тресковой К.М., Левицким В.Ф., Дируном А.В., Бычковым В.В., Тобухом В.В., Морару В.Н., Ковалем Е.М., Леонтьевым О.С., Споришем Ю.Г., Писаренко С.А., Гульчаком Е.Г., Зиновенко В.Н., Коршуновым А.В., Пасатом П.С., Чебаном С.Ф., Боднаром В.Л., Соиным Д.Ю., Президент Приднестровской Молдавской Республики считает возможным его принятие с учетом следующих замечаний:
1. Пункт 1 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики предлагается дополнить частью второй. Данные дополнения вносятся с целью придания конституционного статуса наименованию государства - "Приднестровье". Аналогичные по смыслу определения в отношении "Российской Федерации" и "России" содержатся в статье 1 Конституции РФ. Таким образом, предлагаемые дополнения соответствуют курсу гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством РФ, учитывают положения соглашения от 5 июля 1995 года "О поддержании мира и гарантиях безопасности между Республикой Молдова и Приднестровьем" и меморандума от 8 мая 1997 года "Об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем" в части наименования государства, ввиду того, что Приднестровская Молдавская Республика для мирового сообщества ассоциируется с наименованием "Приднестровье".
На основании вышеизложенного необходимо статью 1 законопроекта дополнить новым пунктом следующего содержания:
"Пункт 1 статьи 55 изложить в следующей редакции:
"1. Приднестровская Молдавская Республика (Приднестровье) является президентской республикой. Наименования "Приднестровская Молдавская Республика и Приднестровье" равнозначны".
2. В статье 1 Раздела I Конституции Приднестровской Молдавской Республики установлено, что "Приднестровская Молдавская Республика - суверенное, независимое, демократическое, правовое государство". Сохранение суверенитета и независимости составляет основу безопасности государства, наряду с обеспечением территориальной неприкосновенности и неделимости. Безопасность государства - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Приднестровской Молдавской Республики, оборону и безопасность государства. Понятие "безопасность государства" включает внешнюю и внутреннюю безопасность.
Принимая во внимание данное обстоятельство, предлагаю раскрыть в должной степени функции государства, дополнив полномочия государства обеспечением как внутренней, так и внешней безопасностью. Для этого в редакции проекта Конституции подпункты "о" и "п" пункта 1 статьи 56 необходимо изложить в следующей редакции и дополнить подпунктом "р-1":
"о) обеспечение обороноспособности и безопасности государства;
"п) обеспечение внешней и внутренней безопасности в целях нормальной жизнедеятельности государства;
р-1) определение статуса и защита Государственной границы Приднестровской Молдавской Республики;".
3. Согласно обоснованию к законопроекту данная законодательная инициатива разработана в целях гармонизации Конституции Приднестровской Молдавской Республики с Основным законом Российской Федерации с учетом необходимости упорядочения и оптимизации системы органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики в целях максимально эффективной реализации функций государства.
Пункт 3 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта предусматривает, что Президент Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с Конституцией и законами разрабатывает концепцию внутренней и внешней политики государства и принимает меры к ее реализации. В продолжение данной нормы, согласно подпункту "г" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в установленном порядке принимает решения посредством издания правовых актов об утверждении концепции внутренней и внешней политики. Данная система оправдана в действующей редакции Конституции, когда Президент является главой государства и одновременно возглавляет исполнительную власть в Приднестровской Молдавской Республике. В этом случае посредством утверждения Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики концепции внутренней и внешней политики государства реализуется принцип разделения властей и система сдержек и противовесов.
Однако, в условиях, когда Президент является только главой государства, не возглавляя при этом исполнительную власть, и, по сути, выступает в качестве арбитра между всеми ветвями власти, такая система не может иметь место.
Необходимо отметить, что согласно пункту 3 статьи 80 Конституции РФ Президент Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с Конституцией и законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Учитывая принятый курс гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством РФ, необходимо предоставить Президенту Приднестровской Молдавской Республики право самостоятельно определять основные направления внутренней и внешней политики.
В соответствии с пунктом 1 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики является главой государства. Главой государства считается должностное лицо, символизирующее единство государства и его народа, занимающее особое положение в системе государственных органов, неподотчетное иным органам государственной власти. Статус главы государства определяет место Президента внутри страны и в международных отношениях как высшего представителя государства.
Президент как глава государства имеет право и возможность действовать активно и проводить определяемую им политическую линию.
Получая свои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он и ответственность за свою политику несет перед народом. В связи с этим, предлагаю пункты 3 и 4 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"3. Президент Приднестровской Молдавской Республики в соответствии с Конституцией и законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
4. Президент Приднестровской Молдавской Республики как глава государства представляет Приднестровскую Молдавскую Республику внутри страны и в международных отношениях.".
4. Готовность и способность активно участвовать в делах общества и государства, сознательно пользоваться своими правами, свободами и выполнять свои обязанности определяется таким социально-политическим качеством как гражданственность. Политическая активность главы государства, его связь с Республикой должна носить подчеркнутый характер, следовательно, в пункте 1 статьи 60 Конституции в редакции законопроекта следует в целях выдерживания текста Конституции Приднестровской Молдавской Республики в одной стилистической форме слова "Президентом Приднестровской Молдавской Республики может быть избрано лицо" заменить словами "Президентом Приднестровской Молдавской Республики может быть избран гражданин Приднестровской Молдавской Республики".
5. Согласно пункту 4 статьи 60 Конституции в редакции законопроекта очередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье декабря года, в котором истекают полномочия Президента.
Данную норму необходимо рассматривать во взаимосвязи с нормами пункта 3 статьи 62 Конституции в редакции законопроекта, согласно которым, в случае досрочного прекращения полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики по указанным выше основаниям, выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье месяца, следующего за тремя месяцами после даты досрочного прекращения полномочий Президента, и при этом, внеочередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики не проводятся, если до даты очередных выборов Президента Приднестровской Молдавской Республики остается менее шести месяцев.
В данном случае, досрочные выборы могут проводиться в том же году, когда истекает срок полномочий Президента. Учитывая, что Конституцией однозначно установлен конкретный месяц проведения очередных выборов - декабрь, может возникнуть ситуация, когда лицо, избранное Президентом на досрочных выборах, будет исполнять свои полномочия дольше срока, предусмотренного в пункте 3 статьи 60 Конституции в редакции законопроекта, то есть, до второго воскресенья декабря. Это приведет к внутреннему противоречию в самой Конституции, что представляется недопустимым.
Например:
Очередные выборы Президента прошли во второе воскресенье декабря 2015 года. В 2020 году, в случае, предусмотренном Конституцией, в марте проводятся внеочередные выборы Президента.
Согласно пункту 4 статьи 60 Конституции в редакции законопроекта, очередные выборы Президента должны будут проводиться в декабре.
Таким образом, Президент, избранный на досрочных выборах, будет исполнять свои полномочия примерно пять лет и девять месяцев.
На основании вышеизложенного предлагаю пункт 4 статьи 60 Конституции в редакции законопроекта изложить в новой редакции:
"4. Очередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента Приднестровской Молдавской Республики и в котором пять лет тому назад был избран Президент Приднестровской Молдавской Республики.
Никакие иные выборы, а равно избирательные процедуры не могут проводиться в этот день и за тридцать дней до него или после него.".
6. Принимая во внимание, что данный законопроект разработан в целях гармонизации Конституции Приднестровской Молдавской Республики с Основным законом Российской Федерации, учитывая основополагающую роль Президента в системе органов государственной власти, при рассмотрении данного законопроекта нельзя не обратить внимание на различия в осуществлении такой важной процедуры, как принесение присяги Президентом.
В Российской Федерации (согласно статье 82 Конституции Российской Федерации) при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу.
Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 61 Конституции в редакции законопроекта перед вступлением в должность лицо, избранное Президентом Приднестровской Молдавской Республики, приносит присягу.
Присяга приносится не позднее 30 дней после официального объявления результатов выборов в торжественной обстановке на специальном заседании Верховного Совета с участием представителей исполнительных и судебных органов государственной власти. Момент принесения присяги является моментом вступления в должность Президента Приднестровской Молдавской Республики. Прежний Президент исполняет свои обязанности до вступления в должность вновь избранного Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Таким образом, имеются серьезные принципиальные различия в проведении процедуры принесения присяги Президентом:
1) в Российской Федерации клятва приносится народу Российской Федерации, в статье 61 Конституции в редакции законопроекта не указано кому Президентом приносится клятва.
Согласно статье 1 Конституции Приднестровской Молдавской Республики носителем суверенитета и единственным источником власти в Приднестровской Молдавской Республике является народ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Принимая во внимание вышеуказанные нормы Основных положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также курс гармонизации с законодательством Российской Федерации, предлагаю в статье 61 Конституции в редакции законопроекта отразить, что Президент Приднестровской Молдавской Республики приносит присягу народу;
2) в Российской Федерации присяга приносится при вступлении в должность Президента Российской Федерации. Согласно статье 61 Конституции в редакции законопроекта присяга с одной стороны (согласно пункту 1 статьи 61) приносится перед вступлением в должность, с другой стороны (согласно части второй пункта 2 статьи 61) момент принесения присяги является моментом вступления в должность.
Предлагаю устранить указанное выше внутреннее противоречие в нормах статьи 61 Конституции в редакции законопроекта, установив, что присяга приносится при вступлении в должность Президента Приднестровской Молдавской Республики;
3) в Российской Федерации присяга приносится в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно статье 61 Конституции в редакции законопроекта присяга приносится на специальном заседании Верховного Совета с участием представителей исполнительных и судебных органов государственной власти.
Ограничение Президента Приднестровской Молдавской Республики в выборе места принесения присяги не имеет под собой правовых оснований. Кроме того, указание о том, что присяга приносится на специальном заседании Верховного Совета, может привести к необоснованному выводу, что присяга приносится в первую очередь Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики.
Это противоречит норме Основных положений Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в частности пункту 1 статьи 55 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, согласно которому Приднестровская Молдавская Республика является президентской республикой.
В свете изложенного, представляется возможным наделить Президента правом выбора места принесения присяги.
Принимая во внимание, что данный законопроект разработан в целях гармонизации Конституции Приднестровской Молдавской Республики с Основным законом Российской Федерации, а также то, что положения статьи 82 Конституции Российской Федерации являются более обоснованными и не требуют дополнительного толкования, считаю целесообразным статью 61 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"1. При вступлении в должность Президент Приднестровской Молдавской Республики приносит народу следующую присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Приднестровской Молдавской Республики, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу Приднестровской Молдавской Республики".
2. Присяга приносится не позднее 30 дней после официального объявления результатов выборов, в торжественной обстановке, в присутствии депутатов Верховного Совета, представителей исполнительных и судебных органов государственной власти.
Прежний Президент исполняет свои обязанности до вступления в должность вновь избранного Президента Приднестровской Молдавской Республики.".
7. Согласно пункту 4 статьи 62 Конституции в редакции законопроекта прекращение полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики влечет за собой отставку должностных лиц, непосредственно подчиненных Президенту Приднестровской Молдавской Республики, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 данной статьи Конституции. Учитывая новую форму государственного устройства, предложенная законопроектом норма утрачивает свое значение. Кроме того, согласно статье 76-7 Конституции в редакции законопроекта перед вновь избранным Президентом Приднестровской Молдавской Республики Правительство Приднестровской Молдавской Республики слагает свои полномочия. Таким образом, норма пункта 4 статьи 62 Конституции в редакции законопроекта дублирует норму статьи 76-7.
Кроме того, поскольку в пункте 5 настоящего Официального заключения предложено установить, что очередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента Приднестровской Молдавской Республики, теряет свою актуальность норма, запрещающая проводить внеочередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики, если до даты очередных выборов Президента Приднестровской Молдавской Республики остается менее шести месяцев.
В Конституции Российской Федерации аналогичная норма отсутствует.
На основании вышеизложенного, а также в связи с необходимостью редакционной правки, предлагаю статью 62 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"Статья 62
1. Исполнение полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики прекращается досрочно в случае добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, смерти или отрешения от должности в порядке, предусмотренном настоящей Конституцией.
2. Во всех случаях, когда Президент Приднестровской Молдавской Республики не в состоянии осуществлять свои полномочия, их временно исполняет Председатель Правительства Приднестровской Молдавской Республики до устранения причин, препятствующих Президенту осуществлять свои полномочия, или до избрания Президента Приднестровской Молдавской Республики в установленном порядке.
Исполняющий обязанности Президента Приднестровской Молдавской Республики не имеет права распускать Верховный Совет, а также вносить законопроект, предусматривающий внесение изменений и (или) дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики.
3. В случае досрочного прекращения полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики по указанным выше основаниям, выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье месяца, следующего за тремя месяцами после даты досрочного прекращения полномочий Президента.".
8. Согласно части третьей пункта 1 статьи 63 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных конституционным законом, вводит на территории Приднестровской Молдавской Республики или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. При этом, часть вторая пункта первого данной статьи устанавливает, что, в случае агрессии против Приднестровской Молдавской Республики или непосредственной угрозы агрессии, Президент Приднестровской Молдавской Республики вводит на территории Приднестровской Молдавской Республики военное положение с незамедлительным сообщением об этом Верховному Совету.
Согласно статье 88 Конституции РФ Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Учитывая принятый курс гармонизации, предлагаю часть третью пункта первого статьи 63 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"Президент Приднестровской Молдавской Республики при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном конституционным законом, вводит на территории Приднестровской Молдавской Республики или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, с незамедлительным сообщением об этом Верховному Совету Приднестровской Молдавской Республики.".
9. Отдельные полномочия Президента Приднестровской Молдавской Республики в сфере внешней политики, закрепленные в пункте 5 статьи 71 действующей Конституции ПМР, представляют собой комплекс взаимосвязанных полномочий, подчеркивающих статус Президента Приднестровской Молдавской Республики как главы государства, осуществляющего общее руководство внешней политикой. Cледует отметить, что в Российской Федерации аналогичные полномочия Президента РФ закреплены на уровне именно конституционных норм (пункты "б" - "г" статьи 86 Конституции РФ). Учитывая вышеизложенное, пункт 6 статьи 63 Конституции в редакции законопроекта необходимо изложить в следующей редакции:
"6. Президент Приднестровской Молдавской Республики осуществляет руководство внешней политикой Приднестровской Молдавской Республики, ведет переговоры и подписывает международные договоры Приднестровской Молдавской Республики, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей.".
10. В соответствии с пунктом 2 статьи 65 Конституции в редакции законопроекта указы и распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики являются правовыми актами, имеющими подзаконный характер, и не должны противоречить Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики. По сути, данная норма определяет соотношение правовых актов Президента Приднестровской Молдавской Республики с актами иных органов государственной власти как главы исполнительной ветви власти.
Однако следует отметить, что соотношение юридической силы правовых актов Президента по отношению к актам других органов государственной власти не является предметом правового регулирования Конституции и не может быть им, поскольку Конституция определяет конституционный строй государства, систему органов государственного власти и основные права и свободы граждан.
На основании вышеизложенного, считаю необходимым пункты 2, 3 статьи 65 Конституции в редакции законопроекта изложить в новой редакции по аналогии с нормами, установленными в пунктах 2, 3 статьи 90 Конституции РФ:
"2. Указы и распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики обязательны для исполнения на всей территории Приднестровской Молдавской Республики.
3. Указы и распоряжения Президента Приднестровской Молдавской Республики не должны противоречить Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики".
11. Отдельные полномочия Президента Приднестровской Молдавской Республики закрепляются в статье 66 Конституции в редакции законопроекта. Самостоятельно или по согласованию с Верховным Советом Президент реализует ряд кадровых решений на высшем республиканском уровне. Так, Президент принимает согласованное с Верховным Советом решение относительно кандидатур на должности Председателя Центрального банка, Прокурора и судей высших судов республики. Во взаимодействии с Председателем Правительства участвует в формировании органов исполнительной ветви власти - производит назначения, освобождения от должностей лиц, входящих в состав Правительства. Как Главнокомандующий Вооруженными силами республики формирует состав высшего командования Вооруженных сил.
Самостоятельно назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей и лиц, входящих в состав аппарата Президента. Поскольку полномочия Президента в данной сфере достаточно обширны, в статье 66 Конституции в редакции законопроекта необходимо их сгруппировать в зависимости от того, производится ли назначение (освобождение от должности) лица Президентом самостоятельно либо по согласованию с Верховным Советом или Председателем Правительства.
Государство, находящееся в процессе достижения международно-правового признания, должно обладать полной, слаженной и что важно - централизованной системой исполнительной власти, оперативно реагирующей на внешне-политические изменения. По природе исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что обусловлено динамичностью характера ее деятельности. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения. В соответствии с данным критерием подпункт "д" пункта 1 статьи 66 Конституции в редакции законопроекта предлагаю дополнить полномочиями Президента по назначению (освобождению от должности) глав государственных администраций городов и районов. Принимая во внимание концепцию о вертикали исполнительной ветви власти и ее централизации в едином органе, из пункта 1 статьи 66 Конституции в редакции законопроекта необходимо исключить подпункты "ж" и "з".
В предложенной законопроектом редакции нормы подпункта "и" пункта 1 статьи 66 Конституции закрепляется полномочие Президента по принятию решения об отрешении от должности членов Правительства.
Следует отметить, что понятие "отрешение" характеризует, по сути, многоступенчатую процедуру, возбуждаемую в отношении высшего должностного лица в случае совершения им действий, подрывающих основы конституционного строя. В такого рода процедуре принимают участие представители всех ветвей власти.
Кроме того, отрешение может влечь за собою юридическую и политическую ответственность отрешаемого лица. Ввиду того, что в соответствии со статьей 76-8 Конституции в редакции законопроекта определен порядок отправления Правительства "в отставку", категория "отрешение" не может использоваться для обозначения единоличного решения Президента по увольнению отдельных членов Правительства.
На основании вышеизложенного, предлагаю статью 66 Конституции в редакции законопроекта изложить в новой редакции:
"Статья 66
1. Президент Приднестровской Молдавской Республики:
а) назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Приднестровской Молдавской Республики;
в) принимает решение об отставке Правительства Приднестровской Молдавской Республики;
г) представляет Верховному Совету кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Приднестровской Молдавской Республики; ставит перед Верховным Советом вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Приднестровской Молдавской Республики;
д) по предложению Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики, министров, глав государственных администраций городов и районов;
е) представляет Верховному Совету кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного, Арбитражного судов Приднестровской Молдавской Республики, а также кандидатуру Прокурора Приднестровской Молдавской Республики; вносит в Верховный Совет предложение об освобождении от должности Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, назначает судей иных судов;
ж) принимает решение об отставке отдельных членов Правительства в случаях и в порядке, установленных Конституцией и законом;
з) распускает Верховный Совет в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Приднестровской Молдавской Республики;
и) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил Приднестровской Молдавской Республики, утверждает военную доктрину Приднестровской Молдавской Республики;
к) назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента Приднестровской Молдавской Республики;
л) формирует аппарат Президента Приднестровской Молдавской Республики;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики дипломатических представителей Приднестровской Молдавской Республики в иностранных государствах и международных организациях;
н) имеет право временно назначать на все вакансии, открывающиеся в период между сессиями Верховного Совета по государственным должностям, назначение на которые осуществляется Верховным Советом по представлению Президента Приднестровской Молдавской Республики, до замещения этих должностей в установленном порядке на ближайшей сессии;
о) подписывает и обнародует законы;
п) назначает референдум в порядке, установленном конституционным законом;
р) осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законодательными актами.
2. Президент Приднестровской Молдавской Республики может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления Приднестровской Молдавской Республики. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
3. Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе отменять либо приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти в случае противоречия этих актов Конституции Приднестровской Молдавской Республики, законам Приднестровской Молдавской Республики, указам Президента Приднестровской Молдавской Республики, международным обязательствам Приднестровской Молдавской Республики или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.".
12. В соответствии со статьей 67 Конституции в редакции законопроекта днем проведения очередных выборов депутатов Верховного Совета устанавливается второе воскресенье декабря года, в котором истекают полномочия Верховного Совета.
В пункте 5 настоящего Официального заключения предложено уйти от установления фиксированной даты проведения очередных выборов Президента в части обозначения конкретного месяца и указать, что очередные выборы Президента Приднестровской Молдавской Республики проводятся во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента Приднестровской Молдавской Республики и в котором пять лет тому назад был избран Президент Приднестровской Молдавской Республики. Поэтому аналогичный подход следует применить и к установлению даты проведения очередных выборов депутатов Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.
Учитывая вышеизложенное, предлагаю пункт 2 статьи 67 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"2. Срок полномочий Верховного Совета - 5 лет.
Днем проведения очередных выборов депутатов Верховного Совета устанавливается второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах депутатов Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики.".
13. Статья 68 Конституции в редакции законопроекта не содержит норм, касающихся порядка избрания депутатов Верховного Совета.
Учитывая закрепленный в пункте 1 статьи 67 Конституции в редакции законопроекта статус Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики как представительного и единственного законодательного органа государственной власти Приднестровской Молдавской Республики, порядок формирования указанного органа должен быть закреплен на высшем уровне - на уровне Конституции Приднестровской Молдавской Республики.
Согласно положениям части первой статьи 31 Конституции Приднестровской Молдавской Республики граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей. Наиболее оптимальной при этом для нашей Республики является мажоритарная избирательная система, предусматривающая голосование за конкретного кандидата, который, по мнению избирателей, сможет наиболее эффективно представлять их интересы.
Она не ограничивает право гражданина на реализацию своего активного избирательного права, права выставлять свою кандидатуру посредством самовыдвижения, не требует обязательного членства в какой-либо политической партии.
В связи с этим, предлагаю часть первую пункта 1 статьи 68 Конституции в редакции законопроекта дополнить предложением следующего содержания:
"Выборы депутатов Верховного Совета осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы (относительного большинства) по избирательным округам, образуемым на территории Приднестровской Молдавской Республики".
14. Содержание части четвертой статьи 60 действующей Конституции ПМР отличается от предлагаемого законопроектом в части третьей пункта 1 статьи 68 Конституции:
"Кроме того, депутат Верховного Совета, работающий в Верховном Совете и его рабочих органах на постоянной профессиональной основе, не вправе занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации.".
Исключение упоминания о запрете на занятие иной оплачиваемой деятельностью для депутатов ставит под сомнение вводимую постоянную профессиональную основу деятельности для всех депутатов Верховного Совета, поскольку предлагаемая законопроектом редакция части третьей пункта 1 статьи 68 Конституции отнюдь не запрещает депутатам получать дополнительную плату от занятия иной оплачиваемой деятельностью.
В связи с этим, предлагаю часть третью статьи 68 Конституции в в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"Депутат Верховного Совета не вправе занимать иные оплачиваемые должности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.".
15. В соответствии с предлагаемой законопроектом редакцией пункта 1 статьи 69 Конституции порядок избрания Председателя, заместителей Председателя Верховного Совета, порядок образования и деятельности органов, образуемых Верховным Советом, определяются регламентом Верховного Совета. При этом, в части первой пункта 1 статьи 69 Конституции в редакции законопроекта речь идет о постоянных, временных и иных рабочих органах, которые Верховный Совет создает по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией.
Вместе с тем, ряд норм действующего законодательства закрепляет полномочия Верховного Совета по образованию органов, порядок деятельности которых не урегулирован регламентом Верховного Совета.
Согласно подпункту "л" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта Верховный Совет назначает и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с конституционным законом. Порядок деятельности Счетной палаты, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Верховным Советом, определяется специальным законом. Формулировка "органов, образуемых Верховным Советом" является некорректной, поскольку содержит определенную двойственность и может вызывать неоднозначное понимание ее содержания. В связи с вышеизложенным, предлагаю в части второй пункта 1 статьи 69 Конституции в редакции законопроекта слова "органов, образуемых Верховным Советом" заменить словами "рабочих органов Верховного Совета".
16. Предлагаемой законопроектом редакцией пункта 3 статьи 69 Конституции определена численность кворума Верховного Совета.
Требование о наличии кворума предусматривается в законе при необходимости принятия решений по наиболее существенным для государства и общества вопросам. Предлагаемая формулировка "две трети от числа депутатов, избранных в Верховный Совет" позволяет при определении кворума отступить от установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики числа депутатов Верховного Совета, в связи с чем создается возможность для признания решений, принятых в отсутствие на заседаниях Верховного Совета депутатов, действующих на профессиональной основе, действительными и имеющими юридическую силу, что является недопустимым.
В связи с вышеизложенным, предлагаю пункт 3 статьи 69 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"3. Две трети от установленного настоящей Конституцией числа депутатов составляют кворум, необходимый для принятия правовых актов.".
17. На заседаниях Верховного Совета могут рассматриваться вопросы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и другие сведения, требующие принятия мер по предотвращению их разглашения. С учетом норм, содержащихся в статьях 24, 27 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, а также в рамках принятого курса на гармонизацию законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации, представляется необходимым закрепить в Конституции Приднестровской Молдавской Республики возможность Верховного Совета в случаях, когда этого требуют интересы обеспечения государственной и общественной безопасности, проводить закрытые заседания.
В связи с этим пункт 1 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта предлагается дополнить частью следующего содержания: "Заседания Верховного Совета являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом Верховного Совета, Верховный Совет вправе проводить закрытые заседания".
18. Согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится:
"а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;".
По аналогии с Конституцией Российской Федерации и с учетом особенностей административно-территориального устройства Приднестровской Молдавской Республики предлагаю подпункт "в" пункта 2 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"в) утверждает изменения границ между городами и районами, являющимися административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики;".
Согласно подпункту "д" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики в установленном порядке принимает решения посредством издания правовых актов:
"д) о проведении на территории Приднестровской Молдавской Республики референдума или всенародного обсуждения наиболее важных вопросов государственной или общественной жизни;".
Однако, в соответствии с подпунктом "в" статьи 84 Конституции РФ назначение референдума является компетенцией Президента Российской Федерации.
По аналогии с Конституцией Российской Федерации и с учетом требований статьи 104 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, предлагаю подпункт д) пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"д) о проведении на территории Приднестровской Молдавской Республики референдума об изменении Конституции Приднестровской Молдавской Республики или всенародного обсуждения наиболее важных вопросов государственной или общественной жизни;"
К ведению Государственной Думы РФ относится разрешение вопроса как о выражении доверия Правительству Российской Федерации, так и выражение недоверия Правительству. В этой связи, в целях обеспечения гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации, предлагаю подпункт "ж" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"ж) решение вопроса о доверии (недоверии) Правительству Приднестровской Молдавской Республики;".
Следуя изложенной в настоящем Официальном заключении позиции об определении внутренней и внешней политики главой государства, подпункт "г" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта, необходимо исключить.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В Конституции РФ не говорится о возможности освобождения Советом Федерации судей указанных судов от должности. Полномочия судей прекращаются по истечении срока, на который они были назначены. Указанные полномочия могут быть также досрочно прекращены решением соответствующей квалификационной коллегии судей в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, предусмотренных конституционными законами. Принимая во внимание практику Российской Федерации, предлагаю подпункт "и" пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"и) о назначении на должности судей Конституционного суда, Верховного суда, Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики;".
Принимая во внимание, что срок нахождения в должности Председателя центрального банка в настоящее время в действующем законодательстве не определен, предлагаю подпункт к) пункта 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"к) о назначении на должность и освобождении от должности по представлению Президента Приднестровской Молдавской Республики Прокурора Приднестровской Молдавской Республики, Председателя центрального банка;".
19. Принцип разделения властей, определён в статье 6 Конституции и является базовым принципом организации системы органов власти, выражающемся в том, что органы каждой из трёх ветвей власти осуществляют полномочия в пределах своей компетенции и не вмешиваются во внутреннюю деятельность и порядок работы органов другой ветви власти. Данный принцип предполагает также не подконтрольность органов одной ветви власти другой ветви, то есть неправомерность прямого контроля и вмешательства в организационные основы другой ветви власти. Следует отметить, что система сдержек и противовесов в данном случае не разрушается, поскольку реализуется в предусмотренных Конституцией процедурных формах и предполагает наличие взаимных прав и обязанностей двух ветвей власти друг перед другом с целью недопущения злоупотреблений со стороны одной из них.
Изложение норм подпунктов "в" и "г" части первой и части второй пункта 4 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта нарушает принцип, составляющий основы конституционного строя республики - принцип невмешательства и разделения властей, поскольку в предлагаемой редакции речь идёт об исключительной односторонней обязанности соответствующих органов власти и управления, либо должностных лиц перед Парламентом без наличия соответствующих корреспондирующих правомочий и обязанностей законодательного органа.
Формы парламентского контроля весьма разнообразны. В демократическом правовом государстве прямой контроль и непосредственное влияние на состав органа другой ветви власти является недопустимым. Поэтому наиболее распространенными формами парламентского контроля являются:
участие в назначении на должность, освобождении от должности высших должностных лиц, отрешение от должности Президента; выражение доверия (недоверия) Правительству; направление различного вида депутатских запросов (интерпелляций) и вопросов правительству или отдельным его членам, заслушивание отчетов должностных лиц государства. В случае нарушения законов высшими должностными лицами используются иные демократические рычаги, такие как принятие мер со стороны главы соответствующей ветви власти, со стороны главы государства либо решение суда.
Исходя из вышеизложенного, считаю возможным закрепить в пункте 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта правомочие Верховного Совета по отрешению от должности исключительно Президента Приднестровской Молдавской Республики. Отрешение в отношении иных должностных лиц республики из норм пункта 4 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта исключить.
Дополнить пункт 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта подпунктом "ж-1":
"ж-1) об отрешении от должности Президента Приднестровской Молдавской Республики в случаях и в порядке, установленных Конституцией и законом;".
Подпунктом "г" пункта 4 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта за Верховным Советом предусмотрено право внесения представления Председателю Правительства в отношении любого должностного лица исполнительного органа государственной власти и управления о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении им своих обязанностей. Однако данное положение представляется нецелесообразным ввиду того, что под категорию "должностное лицо исполнительного органа государственной власти и управления" подпадают должностные лица всех органов исполнительной власти.
Предлагаю данный пункт изложить в следующей редакции, дополнив пункт 3 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта подпунктом "ж-2":
"ж-2) внесение представления Председателю Правительства в отношении членов Правительства о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении ими своих обязанностей;".
Кроме того, определено, что Верховный Совет в порядке реализации своих контрольных функций имеет право, в том числе, осуществлять контроль за деятельностью органов власти и управления, должностных лиц по исполнению ими законодательных и иных актов.
Указанное также отсутствует в Конституции РФ и законодательстве РФ.
Кроме того, контроль (надзор) за соблюдением законности является прерогативой Прокуратуры, а возложение данных функций на законодательный орган наделяет его несвойственными полномочиями, подменяющими полномочия иных органов.
20. В Приднестровской Молдавской Республике гарантируется местное самоуправление. Важность данной гарантии находит выражение в том, что она закреплена в самой первой, основообразующей статье Конституции. Народ Приднестровской Молдавской Республики, являясь единственным источником власти, реализует власть, в том числе, посредством местного самоуправления через местные советы народных депутатов и органы общественного самоуправления. Правовая система республики базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права, которые, в соответствии со статьей 10 Конституции, являются частью правовой системы Приднестровской Молдавской Республики. В этой связи, общепризнанные нормы Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, признаются и соблюдаются на территории Приднестровья. Целью Европейской хартии о местном самоуправлении является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений. Несмотря на то, что Хартией предусматривается возможность ограниченного административного контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти, тем не менее, ею подчёркивается самостоятельность и собственная ответственность органов местного самоуправления.
Именно самостоятельный характер и собственная ответственность составляют суть местного самоуправления как формы народовластия.
Административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен быть ограниченным и может реализовываться в определенном законом процедурном порядке в части, необходимой для защиты нарушенных прав граждан, проживающих на конкретной территории. В соответствии с главой 10 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, привлечение к политико-правовой ответственности представительных органов государственной власти предполагает наличие судебного решения, подтверждающего несоответствие актов местных органов власти Конституции и законам Приднестровской Молдавской Республики, актам Президента, Верховного Совета и Правительства Приднестровской Молдавской Республики.
С целью недопущения нарушения общепризнанных норм международного права и основ конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, считаю необходимым подпункты "а" и "б" части первой пункта 4 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта исключить. Порядок и процедура привлечения к ответственности местных Советов народных депутатов подлежит закреплению в специальном законодательном акте.
21. Наряду с реализацией своих основных полномочий высшего законодательного органа, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики осуществляет ряд контрольных полномочий, однако, не являясь непосредственно контролирующим органом государственной власти в стране, Парламент, в первую очередь, контролирует ход исполнения бюджета, экономических и иных программ, для реализации которых выделяется финансирование из средств республиканского бюджета. Для полноценной реализации функции бюджетного и финансового контроля, Верховным Советом образуется Счетная Палата - орган финансового контроля и контроля за исполнением законодательных и иных нормативных актов, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности.
На основании вышеизложенного, считаю необходимым закрепить в пункте 4 статьи 70 Конституции полномочия Верховного Совета, реализуемые в порядке осуществления функции финансово-экономического контроля, исключив функции контроля за деятельностью и порядком реализации органами иных ветвей и уровней власти в Приднестровской Молдавской Республике.
Кроме того, положение о Счетной палате, как о подотчетном Верховному Совету органе, нуждается в регламентации в отдельной норме Конституции, поскольку именно финансовый контроль и контроль над исполнением актов законодательства, регулирующих использование государственных финансовых средств и государственной собственности, является основным видом контроля, реализуемого Верховным Советом и подотчетными ему органами.
На основании вышеизложенного, пункт 4 статьи 70 Конституции в редакции законопроекта необходимо изложить в новой редакции:
"4. Верховный Совет для реализации своих контрольных функций заслушивает отчёт об исполнении бюджета, экономических и иных программ, имеющих статус государственных (требующих для своего исполнения привлечения финансовых средств, помимо средств, предусмотренных в бюджете, и дополнительной регламентации законодательного характера).".
В этой связи статью 74 Конституции в редакции проекта следует изложить в новой редакции:
"Статья 74
Для реализации контрольных функций в сфере использования государственных финансовых средств и государственной собственности Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются законом.".
22. Пунктом 2 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта предусматривается следующее:
"2. Постановления принимаются большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании Верховного Совета, при наличии кворума, если иное не оговорено Конституцией и законом". Согласно пункту 3 статьи 102, пункту 3 статьи 103 Конституции РФ предусмотрено, что постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. По аналогии с Конституцией Российской Федерации предлагаю пункт 2 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта изложить в следующей редакции:
"2. Постановления Верховного Совета принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Верховного Совета, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Приднестровской Молдавской Республики".
Согласно положению статьи 2 Конституции Приднестровской Молдавской Республики Конституция Приднестровской Молдавской Республики имеет высшую юридическую силу и прямое действие. В силу того, что первое предложение части второй пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта содержит прямой запрет для Верховного Совета на подготовку правовых актов специального или локального (а равно индивидуального) действия, если имеется закон, или существующий закон может быть применен для данного случая, то второе предложение части второй пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта представляется излишним, в виду того, что предполагает ситуацию когда правомочность действия каждого из подготовленных Верховным Советом правовых актов специального или локального действия, в независимости от его конституционности, будет подлежать проверке в судебном порядке. В виду вышеизложенного предлагается второе предложение части второй пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта исключить. Часть третью пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта предлагается изложить по аналогии с пунктом 1 стати 108 Конституции Российской Федерации, согласно которому Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Помимо развития курса гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации внесение данного изменения представляется целесообразным еще и потому, что четкого определения конкретного перечня конституционных законов, о котором упоминается в части третьей пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта в Конституции Приднестровской Молдавской Республики не содержится.
В связи с этим часть третью пункта 5 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта изложить в новой редакции:
"Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Приднестровской Молдавской Республики."
23. Предложенная законопроектом редакция пункта 6 статьи 71 Конституции предусматривает необходимость обращения в суд в случае нарушения процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта.
Вместе с тем, пунктом 2 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта предлагается закрепить полномочия Президента Приднестровской Молдавской Республики по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, в силу которых Президент Приднестровской Молдавской Республики обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса. В связи с этим предлагаемая законопроектом процедура признания закона, не подписанного Президентом Приднестровской Молдавской Республики ввиду принятия его с нарушением процедуры внесения, рассмотрения и принятия, вследствие чего не имеющим силы и не подлежащим применению, не согласуется с предусмотренной статьей 73 Конституции в редакции законопроекта процедурой направления Президенту Приднестровской Молдавской Республики на подписание и обнародование принятого Верховным Советом законодательного акта.
В силу вышеизложенного, пункт 6 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта предлагаю изложить в следующей редакции:
"6. Закон, принятый с нарушением процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта, подлежит отклонению Президентом Приднестровской Молдавской Республики и направлению его либо его части на повторное рассмотрение".
24. Часть первая пункта 1 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта предусматривает, что принятый законодательный акт направляется Президенту Приднестровской Молдавской Республики для подписания и обнародования в установленном порядке. Пункт 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации устанавливает, что принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Таким образом, учитывая курс на гармонизацию законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации, а также принимая во внимание, что согласно части второй пункта 1 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта Президенту Приднестровской Молдавской Республики устанавливается лимитированный срок в 14 дней для рассмотрения, подписания и обнародования принятого Верховным Советом и направленного на подписание и обнародование законодательного акта, представляется целесообразным, в качестве определенного дисциплинирующего фактора, изложить часть первую пункта 1 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта следующим образом:
"Принятый законодательный акт в течение семи дней направляется Президенту Приднестровской Молдавской Республики для подписания и обнародования в установленном порядке".
В целях поддержания курса на гармонизацию законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации, в части первой пункта 2 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта слова "Верховный Совет в установленном порядке" заменить словами "Верховный Совет в установленном Конституцией порядке". Аналогичная норма закреплена в первом предложении пункта 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации: "3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон".
25. Согласно пункту 3 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики не может отклонить и направить на повторное рассмотрение принятые Верховным Советом в установленном порядке конституционные законы, дополнения и изменения к Конституции, а обязан их подписать и обнародовать.
Это является естественной оговоркой, так как принятие перечисленных в пункте правовых актов осуществляется Верховным Советом квалифицированным большинством голосов, тем же самым образом, что и осуществляется преодоление "вето" Президента. В этом случае, если Президент, тем не менее, не согласен с принятым правовым актом, он обладает правом обратиться в Конституционный суд с запросом о конституционности принятого правового акта.
Статья 49 Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 20 ноября 2002 года N 205-КЗ-III "О Конституционном Суде Приднестровской Молдавской Республики" (САЗ 02-47) устанавливает возможность Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Приднестровской Молдавской Республики до завершения рассмотрения дела Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики. Однако необходимость реализации данной возможности устанавливается самим судом.
Согласно пункту 4 статьи 71 Конституции в редакции законопроекта законы подлежат официальному опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Таким образом, Конституция увязывает вступление закона в силу и его применение с предшествующей обязательной стадией его опубликования.
Учитывая, что конституционными законами регулируются правоотношения, которые имеют наиболее важное значение, необходимо установить норму, предусматривающую, что на период рассмотрения Конституционным Судом вопроса о конституционности принятого Конституционного закона, данный закон не подлежит опубликованию до момента вынесения Конституционным Судом решения о его конституционности.
Кроме того, поскольку в пункте 26 настоящего Официального заключения предложено предусмотреть в Конституции право Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики возбуждать процедуру отрешения от должности и принимать решение об отрешении от должности только в отношении Президента Приднестровской Молдавской Республики, второе предложение пункта 3 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта необходимо исключить.
На основании вышеизложенного, считаю необходимым пункт 3 статьи 73 Конституции в редакции законопроекта изложить в новой редакции:
"3. Президент Приднестровской Молдавской Республики не может отклонить и направить на повторное рассмотрение принятые Верховным Советом в установленном порядке конституционные законы, в том числе, конституционные законы о внесении дополнений и изменений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики, а обязан их подписать и обнародовать.
Подписанный Президентом Приднестровской Молдавской Республики конституционный закон в течение 14 дней со дня его подписания может быть направлен в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики для рассмотрения вопроса о соответствии его Конституции.
Обнародование такого конституционного закона производится после вынесения решения Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о его конституционности."
26. В соответствии с пунктом 1 статьи 75 Конституции в редакции законопроекта Верховный Совет имеет исключительное право возбуждать процедуру отрешения от должности и принимать решение об отрешении от должности лиц, занимающих высшие государственные должности Приднестровской Молдавской Республики (Президента, председателей Конституционного, Верховного, Арбитражного судов, Прокурора), членов Правительства на основании заключения Верховного суда Приднестровской Молдавской Республики, подтверждающего наличие в их действиях состава преступления, и заключения Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, если в результате рассмотрения они будут признаны виновными в государственной измене, коррупции, умышленном нарушении Конституции, имевшем тяжкие последствия, других тяжких преступлениях.
Президент Приднестровской Молдавской Республики предлагает предусмотреть в Конституции право Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики возбуждать процедуру отрешения от должности и принимать решение об отрешении от должности только в отношении Президента Приднестровской Молдавской Республики.
Отрешение от должности является карательной конституционной санкцией, состоящей в лишении прав и привилегий, связанных с обладанием этой должностью, и последующей служебной дисквалификацией. Институт отрешения от государственной должности как специфический элемент системы "сдержек и противовесов", обеспечивающий режим разделения властей и частичной подконтрольности исполнительной власти законодательной, заключается в том, что в механизме отрешения от государственной должности практически на всех этапах процедуры отрешения участвует парламент - либо в качестве обвиняющей стороны, либо в качестве органа, осуществляющего само наказание. Участие парламента в процедуре отрешения главы государства от должности находит то логическое объяснение, что это единственный орган власти, являющийся по степени представительства равным главе государства, в силу своего места и положения в государственной системе, правомочный обвинять главу государства или смещать его с занимаемой должности. В отношении иных высших должностных лиц может быть применен механизм освобождения от занимаемой должности без применения процедуры привлечения к конституционной ответственности в виде импичмента. Полагаю избыточным обременять многослойной процедурой отрешения от должности, к примеру, Правительство, если этот орган можно без всяких объяснений отрешить от должности путем лишения доверия.
Высшие должностные лица судейского сообщества в случае совершения ими преступлений, являющихся основанием для возбуждения процедуры импичмента, могут быть освобождены от должности в рамках решения квалификационной коллегии судей.
Данный порядок тесным образом связан с неприкосновенностью судей, установленной как действующей редакцией Конституции (пункт 1 статьи 84), так и предложенной законопроектом редакцией пункта 1 статьи 84, которая заключатся в том, что судья Конституционного суда не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других людей, а судьи Арбитражного и Верховного судов без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Таким образом, в случае принятия соответствующей квалификационной коллегией судей решения о даче согласия на привлечение судьи к уголовной или административной ответственности, коллегия фактически лишает его неприкосновенности, и судья привлекается к ответственности в общем порядке. Аналогичная процедура существует и в отношении привлечения к ответственности судьи Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики, за исключением того, что решение о даче согласия на привлечение к ответственности должен дать Конституционный Суд, а не квалификационная коллегия судей.
Что касается Прокурора Приднестровской Молдавской Республики и членов Правительства, то они и вовсе не обладают неприкосновенностью, поэтому для привлечения их к ответственности нет необходимости устанавливать процедуру отрешения от должности.
Кроме того, данная норма не соответствует принятому курсу гармонизации законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации. Так, согласно пункту 1 статьи 93 Конституции Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Учитывая вышеизложенное, считаю необходимым пункт 1 статьи 75 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"1. Президент Приднестровской Молдавской Республики может быть отрешен от должности Верховным Советом только на основании выдвинутого Верховным Советом обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Приднестровской Молдавской Республики о наличии в действиях Президента Приднестровской Молдавской Республики признаков преступления и заключением Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения."
27. Статью 76 Конституции в редакции законопроекта в целях гармонизации законодательства с законодательством Российской Федерацией, а также, принимая во внимание, что норма пункта 3 статьи 76 Конституции в редакции законопроекта при определенных условиях будет делать декларативной норму пункта 1 статьи 76 Конституции в редакции законопроекта предлагаю изложить в следующей редакции:
"Статья 76.
1. Верховный Совет может быть распущен Президентом Приднестровской Молдавской Республики в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 76-2 и пунктом 3 статьи 76-8 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, за исключением случаев, установленных пунктом 2-4 настоящей статьи.
2. Верховный Совет не может быть распущен по основаниям, предусмотренным пунктом 3 статьи 76-8 Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в течение года после его избрания.
3. Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики не может быть распущен с момента выдвижения обвинения против Президента Приднестровской Молдавской Республики до принятия соответствующего решения Верховным Советом.
4. Верховный Совет не может быть распущен в период действия на всей территории Приднестровской Молдавской Республики военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Приднестровской Молдавской Республики."
28. В целях обеспечения эффективного выполнения возложенных функций предлагается включить глав государственных администраций городов и районов в состав Правительства Приднестровской Молдавской Республики. Такая необходимость обусловлена конституционно определёнными принципами построения вертикали исполнительной власти.
Исполнительная ветвь государственной власти в Приднестровской Молдавской Республике представлена двумя уровнями, и должностные лица, как республиканского, так и местного уровня, включены в состав Правительства - органа, осуществляющего исполнительную власть в республике и определяющего единую политику во всех областях жизни общества. На основании изложенного предлагаю дополнить в подпункте "д" пункта 1 статьи 66, пункте 2 статьи 76-1, пункте 2 статьи 76-3 Конституции в редакции законопроекта после слова "министров", словами "глав государственных администраций городов, районов", а также исключить пункт 3 статьи 76-3 Конституции в редакции законопроекта".
Название главы 3-1 и статью 76-1 Конституции в редакции законопроекта необходимо изложить в новой редакции:
"ГЛАВА 3-1. ПРАВИТЕЛЬСТВО ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ".
29. В соответствии с пунктом 1 статьи 76-2 Конституции в редакции законопроекта Председатель Правительства Приднестровской Молдавской Республики назначается Президентом Приднестровской Молдавской Республики с согласия Верховного Совета. Получение согласия Верховного Совета на назначение Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики является мерой, призванной обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно положениям пункта 2 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики в установленном Конституцией порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти.
Исходя из норм статьи 76-2 Конституции в редакции законопроекта, выбор представляемой Верховному Совету кандидатуры Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики является прерогативой Президента Приднестровской Молдавской Республики. Верховный Совет участвует в назначении Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики, выражая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры.
Указанная процедура предполагает наличие согласия между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на должность Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики.
При этом, согласно части второй пункта 3 статьи 76-2 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе представлять одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства Приднестровской Молдавской Республики не более двух раз.
Ограничение, предусмотренное пунктом 3 статьи 76-2 Конституции в редакции законопроекта, препятствует реализации Президентом Приднестровской Молдавской Республики задачи по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.
Конституционный Суд Российской Федерации также занимает позицию, основанную на недопустимости ограничения права Президента Российской Федерации на неоднократное представление одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 N 28-П указывается, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.
Учитывая вышеизложенное, предлагаю пункт 3 статьи 76-2 Конституции в редакции законопроекта исключить.
30. Согласно пункту 3 статьи 76-6 Конституции в редакции законопроекта Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе приостанавливать действие постановлений и распоряжений Правительства Приднестровской Молдавской Республики до решения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции Приднестровской Молдавской Республики и (или) законам, указам Президента Приднестровской Молдавской Республики.
В соответствии с пунктом 2 статьи 59 Конституции в редакции законопроекта Президент является гарантом Конституции и законов и у него, как у гаранта Конституции, должен быть инструментарий для выполнения этих функций и определения соразмерности принимаемых решений.
На основании вышеизложенного, необходимо пункт 3 статьи 76-6 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"3. Президент Приднестровской Молдавской Республики вправе отменять и приостанавливать действие постановлений и распоряжений Правительства Приднестровской Молдавской Республики до решения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции Приднестровской Молдавской Республики и (или) законам, указам Президента Приднестровской Молдавской Республики.".
31. Парламентская ответственность правительства согласно демократическим конституциям реализуется преимущественно посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. Вотум недоверия - результат парламентской инициативы. Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента. Этот механизм необходим в системе сдержек и противовесов, так как отказ парламента принять желательный для правительства акт может лишить правительство возможности проводить свою политику или серьезно затруднить проведение этой политики, в результате чего может возникнуть нежелательное противодействие между ветвями власти. Постановка вопроса о доверии Правительству может легко устранить напряженность между законодательной и исполнительной властью. Пунктом 4 статьи 117 Конституции РФ предусматривается, что Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Подобная норма в предлагаемом законопроекте отсутствует. По аналогии с Конституцией Российской Федерации предлагаю статью 76-8 Конституции в редакции законопроекта дополнить пунктом следующего содержания:
"4. Председатель Правительства Приднестровской Молдавской Республики может поставить перед Верховным Советом вопрос о доверии Правительству Приднестровской Молдавской Республики.
Если Верховный Совет в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Приднестровской Молдавской Республики или о роспуске Верховного Совета и назначении новых выборов."
32. В статье 7 Конституции Приднестровской Молдавской Республики определены конституционные гарантии местного самоуправления в Приднестровье. Развитие основ местного самоуправления и местного государственного управления должно находить отражение в Главе 4 Конституции, однако действовавшая редакция статьи 77 была изложена неоднозначно, в связи с чем, перед Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики ставился вопрос о толковании норм Конституции о местном самоуправлении (статьи 7 и статьи 77), что, однако, не разрешило системную проблему и не устранило неоднозначности.
И в настоящее время сложившаяся на практике система, принципы формирования, деятельности и отчётности органов местного государственного управления и местного самоуправления продолжают оставаться до конца не определёнными. Ввиду того, что на данном этапе единая позиция в отношении системы местного самоуправления и местного государственного управления не сформирована, в связи с изменением в результате конституционной реформы системы высших органов государственной власти и порядка их взаимодействия и отчётности, не представляется возможной детальная регламентация в нормах Конституции основ организации и деятельности местного самоуправления и местного государственного управления. С целью дальнейшей системной работы над законодательством в сфере местного самоуправления и местного государственного управления и во избежание негативной правоприменительной практики, считаю целесообразным закрепить в Конституции исключительно нормы отсылочного характера на законодательные акты, которые будут содержать базовые принципы организации и функционирования местного самоуправления и местного государственного управления.
На основании вышеизложенного, предлагаю Главу 4 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"ГЛАВА 4. МЕСТНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Статья 77
Порядок формирования, основные принципы деятельности и компетенция органов местного государственного управления определяются законом.
Статья 78
Система местного самоуправления, государственные гарантии самостоятельности, финансовая и экономическая основа, а также порядок формирования и основные принципы деятельности местного самоуправления определяются законом.".
33. Отрешение от должности Президента - правовой институт, представленный в предлагаемом проекте Конституции, сопряжен с обязательным соблюдением определенного механизма. Процедура отрешения юридически усложнена, в ее осуществлении задействованы многие институты верховной власти государства: Верховный Совет, Верховный Суд ПМР и Конституционный Суд ПМР, что создает гарантии против политического волюнтаризма и обеспечивает высокую компетентность принятия решения по этому вопросу. Помимо инициации парламентом данной процедуры, обвинение Президента в государственной измене или совершении им тяжкого преступления должно быть подтверждено двумя заключениями:
а) Верховного Суда - о наличии в действиях Президента признаков таких (такого) преступлений;
б) Конституционного Суда - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Нормы действующей Конституции не предусматривают полномочия Конституционного Суда на предоставление соответствующего заключения. В целях устранения указанного пробела, а также восприятия положительного опыта Российской Федерации, предлагаю статью 87 Конституции в редакции законопроекта дополнить пунктом следующего содержания:
"4-1. Конституционный Суд Приднестровской Молдавской Республики по запросу Верховного Совета дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Приднестровской Молдавской Республики в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.".
34. С целью всестороннего и полного закрепления вопросов, относящихся к обороне, безопасности и правоохранительной деятельности, а также органов, выполняющих функции в этом направлении, предлагаю Главу 7 Конституции в редакции законопроекта изложить следующим образом:
"ГЛАВА 7. ОБОРОНА, БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Статья 93
Основы обеспечения национальной безопасности Приднестровской Молдавской Республики, обороны государства, создание и деятельность Вооруженных сил Приднестровской Молдавской Республики, иных военных организаций государства, военизированных формирований, государственных служб безопасности, органов внутренних дел, таможенных органов, других сил обеспечения безопасности определяются законом.
Статья 94
Использование Вооруженных сил Приднестровской Молдавской Республики, иных военных организаций государства, военизированных формирований, государственных служб безопасности, органов внутренних дел, таможенных органов, других сил обеспечения безопасности в целях насильственного изменения или насильственного устранения конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, воспрепятствования или ограничения в этих же целях деятельности органов государственной власти, незаконного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также агрессии против других государств является преступлением".
35. В пункте 6 статьи 2 "Переходные нормы и положения" проекта Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики" необходимо внести технические корректировки в отношении ссылок на статьи, поскольку предлагаемые в данном пункте ссылки не согласуются со статьями проекта. Предлагаю пункт 6 статьи 2 "Переходные нормы и положения" проекта Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики" изложить в следующей редакции:
"6. Действие части второй пункта 1 статьи 67, части четвертой пункта 1 статьи 68, части первой пункта 2 статьи 68 Конституции Приднестровской Молдавской Республики в редакции настоящего Конституционного Закона распространяется на депутатов Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики VI созыва".
Текст предоставлен пресс-службой Главы государства.