РОССИЙСКО-ПРИДНЕСТРОВСКАЯ ГАРМОНИЗАЦИЯ. НЕ НАВРЕДИТЬ?
После
референдума 17 сентября 2006 года в политический и юридический лексикон
Приднестровья вошло такое понятие, как гармонизация приднестровского
законодательства с российским. По итогам референдума население республики
высказалось за последующее присоединение к России, и естественным образом
возник вопрос о том, чтобы начать сближение Приднестровья с РФ в правовой сфере.
Собственно говоря, это сближение шло и до 2006 года. Но после 17 сентября ему, как говорится, был дан официальный старт во всех областях. Была создана комиссия по гармонизации законодательства, которую возглавило министерство юстиции ПМР. Есть план гармонизации, который поэтапно выполняется.
Казалось бы, в процессе сближения приднестровского законодательства с российским не должно быть особых проблем. Без единого правового поля трудно говорить об интеграции с Россией, и это в Приднестровье понимают все.
Однако трудности все-таки есть. Как отметил в интервью нашему агентству первый заместитель министра юстиции ПМР Александр Дели, прежде всего они порождаются отсутствием системного подхода в гармонизации.
Одна из проблем, по словам Александра Дели, - механическое списывание законопроектов с российских образцов. «Мы порой получаем проекты, в тексте которых, например, используются слова «федеральный», «субъекты федерации» и так далее», - отмечает первый заместитель министра юстиции. Естественно, что при таком бездумном копировании трудно предполагать, что авторы проводят какой-то анализ последствий принятия своего законопроекта.
Другая проблема возникает тогда, когда субъекты законодательной инициативы пытаются внедрить нормы, которые еще только находятся на рассмотрении российской Государственной Думы и не проверены практикой. Минюст негативно относится к этой наметившейся в последнее время тенденции. По словам Александра Дели, «в Приднестровье нет такого аппарата специалистов, который бы позволял в той же мере, как в России, работать над законодательством. Пытаться идти впереди РФ мы можем, но оправданно это или нет – это вопрос».
Некоторые субъекты законодательной инициативы при этом идут еще дальше – они пытаются не только взять за основу, но и «усовершенствовать» уже имеющийся российский закон, добавить что-то свое. Делается это тоже без расчета возможных последствий. В качестве примера Александр Дели привел недавнюю инициативу об установлении финансовой ответственности для кандидатов в депутаты.
Как известно, статус депутата законодательно несовместим с некоторыми должностями в сфере государственного управления. Если есть проблема несовместимости, то тот, кто был избран депутатом, обязан уйти со своей прежней должности. Однако бывает так, что народный избранник сразу после выборов отказывается не от занимаемой должности, а от мандата. И государство вынуждено проводить новые выборы.
Чтобы предотвратить такие ситуации, в Приднестровье было предложено ввести норму, предусматривающую, что в случае отказа принять мандат избранный депутат должен возместить государству тот ущерб, который оно понесло в связи с организацией выборов. «Идея эта хорошая, она, в сущности, есть и в России. Однако у нас субъект законодательной инициативы пошел дальше. Он считает, что если депутат уже избран и остался депутатом, но проработал на этом посту менее двух с половиной лет, то к нему должны применяться такие же финансовые санкции. Подобной нормы в России уже нет. Где же тут идея гармонизации?», - отмечает Александр Дели. По его словам, в приднестровском проекте не учтено, что депутат может сложить с себя полномочия, если он, например, в силу своих политических убеждений не согласен с работой выборного органа. «Это способ политической борьбы. Надо еще помнить, что по Конституции у нас есть право быть избранным, но нет обязанности быть депутатом», - подчеркивает первый заместитель министра юстиции.
Отдельно нужно остановиться на такой проблеме, как конкуренция между ветвями власти в процессе гармонизации. Как ни странно, но есть и это явление. У некоторых субъектов законодательной инициативы, как отмечают в минюсте, «наблюдается некая эйфория, стремление заработать какие-то политические баллы на гармонизации». Доходит до соревнования в скорости – кто быстрее, кто раньше предложит и проведет законопроект? Это приводит к спешке и в итоге к созданию некачественных актов, которые очень скоро приходится изменять и дополнять. А если начинается правоприменительная практика, то все сталкиваются с большими сложностями.
Одним из таких примеров Александр Дели назвал закон о государственной службе, который должен был вступить в силу с начала апреля нынешнего года. Сегодня он фактически не исполняется, так как представляет собой эклектичную смесь, нуждающуюся в доработке.
В соответствии с Конституцией закон о госслужбе в Приднестровье должен быть. При его создании за образец, естественно, брался российский опыт. Однако не было учтено, что в России отношения, связанные с государственной службой, регулируются целым комплексом законодательства, которое принималось в течение довольно длительного времени. Кроме того, там над соответствующими законами трудились ученые и эксперты-практики, а в Приднестровье работа велась на уровне рядовых специалистов парламентского комитета. В результате появился закон, в котором не до конца проработаны категории госслужбы, не оговорены социальные гарантии государственных служащих. «У нас просто продекларировано, что они пользуются социальными гарантиями, но какими - не расшифровано. Нет механизма реализации и других положений закона», - отмечает Александр Дели.
Есть опасения, что судьбу этого закона в чем-то может повторить и пакет антикоррупционных мер, который сейчас рассматривается в Верховном Совете. Этот пакет во многом аналогичен российскому. Однако опять же – по словам Александра Дели, в России антикоррупционное законодательство принималось поэтапно, сначала вносились изменения в Уголовный кодекс и многие другие законы. То есть заранее создавались определенные условия для антикоррупционной политики перед тем, как принять основные законы о противодействии коррупции.
В Приднестровье же была взята только часть того антикоррупционного комплекса, который есть сегодня в России. Она была собрана в единый пакет и представлена в виде законодательной инициативы. При этом, как отмечает первый заместитель министра юстиции, «никто четко не оценивает, каким будет эффект, как будет развиваться ситуация с принятием этого пакета законов, не будет ли впоследствии проблем с механизмом реализации антикоррупционного законодательства».
Если говорить о сути российско-приднестровской гармонизации, то стоит напомнить слова Президента ПМР Игоря Смирнова о том, что гармонизация не должна превращаться в унификацию. Как отмечает Александр Дели, «в России не ориентируются на решение наших проблем при принятии своих законодательных актов». Законы в России и Приднестровье не будут совпадать на сто процентов, как бы мы этого не хотели. Действительно есть ряд проблем, которые Приднестровье должно решать по-своему. Оно может создать институты власти, подобные российским, такие, как правительство, но вряд ли сможет, например, ввести частную собственность на землю.
Европейские страны сегодня дают нам примеры того, что гармонизация действительно не означает унификации. Европейцы стремятся к единой экономической и налоговой политике, но при этом, скажем, ставка налога на прибыль в различных странах неодинакова – где-то она понижалась, а где-то и повышалась. Можно указать и еще на один момент – налоговые системы некоторых государств ЕС включают в себя налог на заработную плату, отсутствующий в других странах Евросоюза. Такие примеры можно привести также из других областей правоотношений.
При гармонизации законодательства в сфере экономики и налоговой политики непременно придется учитывать то, что Приднестровье и Россия имеют очень разные финансовые и ресурсные возможности. Приближение приднестровского налогового законодательства к российским стандартам, безусловно, стало бы большим шагом вперед по пути интеграции с РФ. Но для этого в республике придется вводить ряд новых налогов, например, НДС. В условиях мирового экономического кризиса Приднестровье пока к этому явно не готово. Поэтому гармонизация налогового законодательства остается тонкой задачей на перспективу. Волевым порядком подправить закон, сблизить его по содержанию с другим, аналогичным, но взятым из иной среды, здесь не получится.
Что нужно для того, чтобы процесс российско-приднестровской правовой гармонизации стал более эффективным? Было бы замечательно, если бы помощь в этом вопросе оказала сама Россия. Хорошим инструментом стала бы межпарламентская ассамблея РФ и Приднестровья, которая была бы форумом как для парламентариев, так и для экспертов. Однако обо всем этом в нынешних условиях пока приходится только мечтать.
Процесс гармонизации способен, впрочем, дать неплохие результаты и при имеющихся возможностях, если органы власти в Приднестровье будут сотрудничать друг с другом, а не пытаться демонстрировать, кто из них более «пророссийский». К обсуждению проблем гармонизации нужно как можно шире привлекать научное сообщество. Нужно учитывать опыт сближения законодательств в рамках Европейского Союза, а также Союза России и Белоруссии. Наконец, необходимо отказаться от форсированного характера гармонизации. Она должна носить постепенный характер, сопровождаться серьезным анализом каждого шага. Возможно, иногда и не стоит спешить «гармонизироваться», а посмотреть, насколько эффективно работает та или иная законодательная норма в самой России.