ОЛЬВИЯ-ПРЕСС

РОССИЙСКО-ПРИДНЕСТРОВСКАЯ ГАРМОНИЗАЦИЯ: КАКОЙ ОНА ДОЛЖНА БЫТЬ?

1.

Гармонизация приднестровского законодательства с российским стала одной главных тем политического кризиса, возникшего в Приднестровье в апреле-мае. Собственно говоря, гармонизация к кризису прямого отношения не имела. Вопрос о соотношении приднестровского и российского законодательства встал тогда, когда депутаты Верховного Совета ПМР, вошедшие в так называемую «группу 17-ти», обосновали свой законопроект о внесении поправок в Конституцию именно гармонизацией законодательств двух стран. Ссылаясь на процесс гармонизации, парламентарии предложили упразднить в Приднестровье пост Вице-Президента, расширить конституционные полномочия Верховного Совета, а также закрепить в Основном Законе положение, согласно которому можно было бы лишать отдельных депутатов полномочий за систематическое неучастие в сессиях Верховного Совета.

Ликвидация поста Вице-Президента ставила вопрос о том, на кого возложить обязанности главы государства в случае каких-либо вынужденных обстоятельств – например, длительной неспособности Президента исполнять свои полномочия. «Группа 17-ти» предложила следующий выход - полномочия Президента будут возлагаться на лицо, избранное двумя третями депутатов Верховного Совета.

Президент ПМР Игорь Смирнов в своем письме спикеру приднестровского парламента Евгению Шевчуку тогда отметил, что «инициатива 17-ти» не имеет никакого отношения к гармонизации. Глава государства обратил внимание на то, что у российского законодательного органа отсутствует право избирать исполняющего обязанности президента, точно так же, как и лишать отдельных парламентариев мандата.

Упоминание о возможности лишения мандата есть, например, в Конституции США, где сказано, что каждая палата Конгресса «может устанавливать правила своих процедур, наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и с согласия двух третей – исключать их из своего состава». В российской Конституции этого нет.  

В конце минувшей недели «группа 17-ти», как известно, отозвала свою законодательную инициативу. Исчез (по крайней мере, на время) предмет противостояния между Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и общественностью, с другой. Политический кризис вроде бы завершился. Однако проблема гармонизации, и прежде всего гармонизации конституций двух стран, осталась. Ее предстоит решать государственной комиссии, созданной при министерстве юстиции ПМР. Минюст, собственно, и до создания комиссии вел работу по гармонизации. Она началась после референдума 17 сентября 2006 года. Сейчас эта работа, видимо, станет более масштабной.  

2.

Сразу можно сказать, что процесс гармонизации мало затронет раздел Конституции ПМР, посвященный правам и свободам человека и гражданина. Эксперты и сейчас и ранее отмечали, что этот раздел практически идентичен российскому. В 1995 году, когда писался проект нынешнего приднестровского Основного Закона, уже был пример российской конституции 1993 года. В результате многие статьи двух документов почти полностью соответствуют друг другу.

Раздел о правах и свободах Конституции ПМР потребует не столько серьезных дополнений, сколько уточнений. Например, в приднестровском Основном Законе нужно добавить положения о бесплатной юридической помощи и о том, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Конституционный принцип презумпции невиновности необходимо расширить формулировкой о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.

Если следовать российским стандартам, то в Основном Законе ПМР должно появиться упоминание об альтернативной гражданской службе и о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Все это, даже антимонопольная статья, думается, не вызовет серьезных дискуссий в государственной комиссии по гармонизации, куда входят и депутаты Верховного Совета ПМР. Гораздо большие споры будут о том, что касается полномочий президента и парламента в системе разделения властей.

Если гармонизировать приднестровское законодательство с российским объективно, а не в угоду каким-либо политическим группам, то должно получиться следующее. В Приднестровье будет создан такой институт, как правительство (название может остаться нынешним – Кабинет министров, но сущность уже будет другая). В связи с этим Президент ПМР как глава государства приобретет новые полномочия. Он будет назначать и освобождать от должности председателя правительства и министров. Глава правительства станет назначаться с согласия парламента. При этом, если законодательный орган трижды не утвердит предлагаемые кандидатуры премьер-министра, президент имеет право распустить его и назначить новые парламентские выборы. Право на роспуск Верховного Совета глава государства получит и в том случае, если парламентарии дважды за три месяца объявят недоверие правительству.

Новые выборы могут быть назначены также тогда, когда председатель правительства поставит перед парламентом вопрос о доверии правительству, и в доверии будет отказано. После этого президент вновь принимает решение либо об отставке правительства, либо о роспуске законодательного органа.

Это не единственные полномочия, которые может приобрести Президент ПМР в результате гармонизации. В соответствии с российскими стандартами он также будет наделен правом объявлять всенародный референдум. Помимо этого, Президент в соответствии с Конституцией  станет формировать и возглавлять Совет безопасности республики.

Авторы «инициативы 17-ти» в предлагавшихся ими конституционных поправках много говорили о гармонизации, но старательно обошли и вопрос о назначении президентом референдума, и вопрос о возможности роспуска парламента.

В классической президентской республике, где действует жесткая система разделения властей, депутаты, как правило, не знают, что такое роспуск – у главы государства нет такого права. Отсюда – большая сила парламентов, чем это кажется на первый взгляд. Не напрасно ныне покойный уже российский конституционалист Август Мишин в свое время заметил, что «в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система».

В процессе гармонизации Приднестровье станет двигаться к смешанному типу республики – смешанному прежде всего в том смысле, что президент будет обладать полномочиями, свойственными как главе парламентарной, так и президентской республики.

Существенные изменения в случае гармонизации должны коснуться и нынешнего Верховного Совета ПМР. Во-первых, возникает вопрос – будет ли законодательный орган двухпалатным или останется однопалатным? Несмотря на то, что Приднестровье – унитарное государство, оно имеет опыт работы двухпалатного парламента (точно так же, как и некоторые другие унитарные государства, например, Франция, Италия и Испания). За возрождение такой модели законодательного органа сегодня выступают депутаты Верховного Совета ПМР I созыва (1990-1995).

С 1995 по 2000 годы приднестровский парламент состоял из Палаты законодателей, работавшей на постоянной основе, и Палаты представителей. От каждой административной единицы (а их в Приднестровье 7 – 5 районов и 2 города республиканского подчинения) в Палату представителей избиралось 5 депутатов. 

В России – двухпалатный парламент, и если идти по пути гармонизации, то законодательный орган ПМР будет выглядеть следующим образом. В его структуре будет образована верхняя палата и нижняя. Нижняя палата и будет палатой законодателей. Верхняя же может получить название Совета республики или Совета представителей.

Немаловажным моментом станет то, что в случае образования классического двухпалатного парламента должен исчезнуть пост председателя Верховного Совета ПМР в том виде, в каком он существует сейчас. В России нет председателя Федерального Собрания, но есть спикеры обеих палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Они независимы друг от друга. Ни один из председателей палат не обладает политическим весом, сопоставимым с фигурой президента.

Если глава государства наложит вето на тот или иной законопроект, то для того, чтобы преодолеть его, необходимо будет две трети голосов как нижней, так и верхней палаты.

С существованием двухпалатного парламента в России связаны полномочия президента по представлению кандидатур на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ. Кандидатуры представляет президент, а утверждает их на должность Совет Федерации, то есть только верхняя палата.

В процессе гармонизации неизбежно возникнет вопрос о численности палат парламента. Как показывает практика, верхняя палата всегда меньше. В России число депутатов Совета Федерации и Государственной Думы составляет примерно 2:5 (178 сенаторов и 450 депутатов ГД). В Италии это соотношение находится на уровне 1:2 (315 и 630). Во французском Сенате 331 депутат, а в Национальном собрании Франции – 577.

Если численность нижней палаты приднестровского парламента будет составлять 43 депутата (нынешний состав Верховного Совета ПМР), то от каждой территориальной единицы будет избираться по три сенатора. Но можно вернуться к опыту Палаты Законодателей 1996-2001 гг., в которой было 32 депутата, и избирать в верхнюю палату по 2 представителя от каждого региона. При этом не исключено, что один из этих двух представителей может назначаться региональными органами исполнительной власти (как это происходит при формировании верхней палаты Федерального Собрания РФ).

По последней информации, Минюст предлагает как раз такой, «минимальный» вариант двухпалатного парламента – чуть больше тридцати депутатов нижней палаты и 14 сенаторов.   

3.

В завершение хотелось бы напомнить о двух недавних законодательных инициативах депутата от партии «Обновление» Андрея Сипченко, не вошедших в «инициативу 17-ти», но тоже связывавшихся с гармонизацией. Эти инициативы не сняты. Андрей Сипченко предложил, во-первых, отменить пороги явки на всех выборах и референдумах, во-вторых, ввести свободное обращение российского рубля на приднестровской территории.

Инициатива об отмене порога явки не только на выборах, но и, например, на конституционных референдумах сразу вызвала большие возражения со стороны Президента Игоря Смирнова и многих общественных организаций. В том, что касается конституционных референдумов, она противоречит букве и духу российского Основного Закона. В Конституции РФ можно прочесть следующее: «При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей».

Столь же не соответствует духу гармонизации и предложение о параллельном обращении российского рубля в ПМР. Российская Конституция оговаривает, что денежная единица в РФ – одна и введение других денег не допускается. Верховный Совет ПМР же предложил бивалютную систему, что никак не сближает Приднестровье с правовыми и финансовыми стандартами РФ.

То, что обе инициативы Андрея Сипченко идут вразрез с гармонизацией, - это, наверное, еще полбеды. Председатель парламентского комитета по борьбе с коррупцией даже поверхностно не просчитал (или не счел нужным просчитать) последствия своих предложений для международного имиджа и экономики Приднестровья. Хотя очевидно, что низкая явка на референдумах подорвет легитимность ПМР, а параллельное хождение российского рубля может привести к обесценению приднестровского рубля, росту инфляции и в конечном счете к развалу финансовой системы.

Порой создается впечатление, что за брендом гармонизации скрывается немалое лицемерие Верховного Совета. Под видом гармонизации праволиберальная партия «Обновление», имеющая большинство в парламенте, пытается провести законопроекты в своих интересах, а те, кто возражает (даже если это очень разумные возражения), объявляются противниками сближения с Россией.

За действиями Верховного Совета можно увидеть и его стремление не просто к власти, а к законодательному деспотизму. Парламентский деспотизм – это отнюдь не миф, в истории существовали подобные прецеденты. Вспоминается то, что Томас Джефферсон писал по поводу легислатур, образованных в американских штатах в самые первые годы независимости США: «В результате все полномочия управления – законодательные, исполнительные и судебные – оказались у законодательного корпуса. И мало для нас пользы в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм - это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись».

Если вернуться к процессу гармонизации приднестровского законодательства с российским, то стало ясно одно – необъективный подход Верховного Совета к этому процессу. Потому инициатива в гармонизации должна перейти к другим силам – в первую очередь Президенту (как гаранту Конституции) и общественности. В этом один из главных выводов, который можно сделать по итогам политического кризиса в Приднестровье.

Андрей Моспанов